自从2014年底国家对18省市彩票资金进行专项审计并于2015年6月将审计报告公布之后，中国彩票业面临一系列的困难与挑战：国内公众以及新闻媒体对彩票业更加高度关注，宏观经济下行的压力影响到彩票业的增长，呼唤彩票业进行改革的声音不断出现。在此背景下，我们将就中国彩票面临的主要困难与挑战进行分析，同时提出关于在“十三五”规划期间进一步促进中国彩票科学发展的建议。
一、中国彩票业面临的主要困难与挑战
在彩票新常态下，中国彩票所处的外部环境发生了重大变化，面临一些列的挑战。主要表现在四个方面：
挑战之一：宏观经济下行的挑战
从2009年到2014年是中国彩票快速发展时期。彩票销售规模从2009年的1324.79亿元迅速增长到2014年的3823.78亿元，年平均增长率为23.95%，远高于GDP的增长。中国彩票业的快速发展主要有两方面的原因：一是原有彩票销售规模不高；二是得益于我国宏观经济一直以7%以上的高速度发展（2014年为7.3%），这是彩票发行销售快速增长的基础。
进入2015年以来，全球经济仍然弱势震荡，我国经济也面临巨大的挑战，经济下行的压力很大，中央政府提出了“保7”的增长目标。当前我国经济下行压力较大，有其必然性。这里面有经济发展进入新常态、新旧增长动力尚未完成转换的因素，也有外部需求收缩、内部需求不旺等三期叠加多种矛盾聚合的因素；有经济环境变化等客观因素，也有一些主观因素。从现状看，总需求低迷和产能过剩并存还会延续一段时间。
在此背景下，2015年中国彩票的销售也遭遇到了巨大 的困难，由于宏观经济下行、彩票审计和互联网彩票停售的三重影响，彩票销量大幅度下滑。2015年全国彩票销量11年来首次出现负增长。
挑战之二：彩票业严格监管的挑战
2014年彩票大审计之后，财政部作为监管部门加大了对彩票业的监管力度，同时对除已审计之外的其他13个省市自治区的彩票资金也进行了内部审计。目前，彩票资金的管理得到了进一步的规范和严格管理。
不仅如此，在党和政府坚决反腐的态势下，彩票资金除了审计和财政监管之外，纪检和司法系统也常常介入彩票资金使用状况的监督。在此背景下，主要是彩票发行系统的薪酬体系和激励机制受到了很大的影响。 在彩票资金被进一步严格监管和审计的情况下，在反腐和规范彩票资金使用的条件下，各级彩票发行系统如何应对挑战，如何激励员工的积极性成为一个严峻课题。
挑战之三：互联网彩票的挑战
互联网彩票是一个新生事物，也是大势所趋。尽管目前中国互联网彩票销售出现了种种问题，国家相关部门停止了互联网彩票的销售，但是，我们并不是要彻底否定它，而是希望有关彩票发行管理部门和监管部门能够以对国家信誉高度负责任的态度引起足够的重视，直面互联网彩票发展中的存在的种种问题，找出解决的方案和方法，保障中国彩票事业健康、科学和稳定地发展。
挑战之四：彩票审计后社会舆论环境的挑战
2014年的彩票资金国家审计之后,中国彩票行业的社会舆论环境发生了重要的变化，主要表现在两个方面：一是要求彩票业进行改革的声音不断出现。二是媒体对彩票业的关注度更高。目前各大主流媒体以及主要的互联网媒体网站，对彩票业的关注度要超过以往任何一个时期，特别是对彩票业的负面新闻更是如此。关于彩票游戏的开奖、中奖、发行费的使用、公益金项目的社会效益以及问题彩民出现的突发事件等具有不少专业人士实时进行监测。
二、关于中国彩票在十三五规划期间发展的几点建议
“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议”发表之后，对于制定和实施好“十三五”规划建议，阐明党和国家战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，描绘好未来5年国家发展蓝图进行了全面的部署。
我们认为，党中央关于十三五规划的建议，也是指导中国彩票事业发展的指南针。通过深入学习和领会党中央的指导精神，结合中国彩票业的实际，我对中国彩票事业在十三五期间的发展有如下的思考和建议：
第一、关于十三五期间我国彩票事业发展的指导思想
我认为，总体发展的指导思想是：以国家“十三五”发展规划纲要为基础，倡导“以人为本，公益为先”的思想，坚持中国彩票的公平与正义，科学规划，使得中国彩票事业的发展规模和水平与全面建成小康社会决胜阶段相协调。坚持彩票事业的创新与发展，以促进彩票公益事业的进一步发展为前提，以安全运行为基础，加快形成与我国经济发展新常态相适应的彩票事业的体制机制和发展模式，使得彩票事业成为中国公益事业的标杆和典范。
第二、关于十三五期间彩票事业发展的基本原则
如期实现彩票事业十三五发展目标，推动彩票事业与全面建成小康社会相协调、健康发展，应当遵循如下原则：
一是坚持公平与正义原则。中国彩票自面世之日起，就将公平与正义作为彩票发行的宗旨和核心内容，围绕为社会筹集公益金、弥补社会慈善和福利事业的经费不足，建设起了较为完善的彩票公益金的募集制度。因此，公益性、慈善性是中国彩票的根本属性。同时也是彩票正义性的根本体现。中国彩票必须坚持彩票的公平与正义，取信于民，将彩票从发行、开奖、兑奖到公益金的募集和使用统统置于阳光之下，这是中国彩票最重要的伦理要求。
二是坚持科学发展原则。彩票事业与其他行业相比，具有一定的特殊性。即彩票具有公益性和博弈性这两方面最本质的属性。因此，彩票业科学发展的核心问题是把握好彩票发展的度。适度有益、过度有害。我国彩票是改革开放的产物，对中国公益事业的健康发展起到了积极作用。彩票公益金是中国公益事业发展的最重要资金来源，广泛用于社会慈善事业的各个领域。同时，彩票事业直接创造数十万个就业岗位，特别是给部分下岗职工、残疾人等困难群体提供工作机会，解决了他们的生活来源。不仅如此，彩票事业还带动了信息技术、印刷等相关产业的发展。在推进彩票事业发展时，既要做到统筹兼顾，又要科学发展，与国民经济的发展保持一致发展速度和规模。
三是坚持依法管理原则。经过20多年的发展，我国的彩票事业经历了无法可依到有法可依的阶段：2009年7月实施的《彩票管理条例》，2010年9月颁布实施的《电话销售彩票管理暂行办法》、《互联网销售彩票管理暂行办法》，2012年3月1日实施的《彩票管理条例实施细则》等管理条例和文件的陆续出台，把我国彩票纳入法制化管理的轨道，改变了我国彩票发行管理长期无法可依的“无序状态”，规范了彩票市场的管理，促进了彩票市场的稳定和健康发展。经过2014年底对彩票业的大审计，发现存在的许多管理问题，根本原因就是没有依法管理，不遵守制度规范。因此，在十三五期间，中国《彩票法》的立法问题应当列入议事日程。
四是坚持健康和谐发展原则。彩票是诚信的事业，因为它以国家的信誉背书。因此，彩票无小事。前不久，财政部发布了关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知，起到了保护彩票购买者的积极性，合理控制彩票游戏刺激性的作用。彰显了国家彩票监管部门坚持公益彩票和责任彩票的宗旨。中国彩票业要健康发展就应当坚持多人少买的原则，同时对彩票的过度消费予以正确的引导。
第三，关于十三五期间我国彩票事业发展的主要目标
十三五是我国全面建成小康社会关键时期，中国彩票事业的发展目标应当与此相协调。我建议主要有如下五个方面的发展目标：
——彩票发行保持适度规模和增长。根据国家的发展目标，2020年中国国内生产总值和城乡人均收入将比2010年翻一番。考虑到各方面的因素，估计2020年我国国内生产总值（GDP）将会达到90万亿元人民币左右。因此，中国彩票发展指数（LDI）如果到那时仍然保持0.6左右的水平的话，中国彩票年发行总量在2020年将会达到5400亿元人民币左右。我们认为，这个发展水平是合理的，在国际上也属于比较高的发展水平。
——彩票公益事业更加阳光。发展彩票事业是依靠广大人民群众的力量发展公益事业，取之于民，用之于民。在彩票资金大审计之后，民政部提出实施阳光福彩专项行动，应当点赞，推而广之。在现行国家彩票公益金分配机制下，做到彩票公益事业的每一笔资金、每一个项目的实施都做到向全社会公布，定期进行审计，提高绩效。
——彩票资金管理更加规范。在彩票资金国家审计之后，财政部作为彩票监管部门又对未被审计的省市的彩票资金进行了全面的审计。目前我国彩票资金的管理已经得到进一步的规范。十三五期间，对于彩票资金的管理和使用将会更加细化和完善。
——彩票市场更加健康和谐。彩票发行具有一定的负面作用，国家对此必须加以控制，使得彩票市场健康和谐。目标是扩大彩票购买者的规模，鼓励多人少买，反对少人多买。同时对彩票游戏返奖率、游戏频率、游戏品种的设置、彩票销售渠道和彩票宣传与促销等多种影响彩票市场健康发展的要素进行规范管理，最大限度地减少彩票的过度消费，并对问题彩民进行引导和干预，从而彰显国家彩票的社会责任。
——彩票法制更加健全。十三五期间完成《彩票法》的立法，同时在现有彩票各项法律法规的基础上进一步修改和完善与时代发展不相适应的部分，保证我国彩票事业的各项发展纳入法制的轨道。
第四、关于十三五期间我国彩票事业发展的基本理念
党中央在关于十三五规划的建议中提出了必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这也是指导我们今后各项工作的发展理念。结合彩票业的特点，我认为应当秉持彩票业公益、诚信、创新、和谐、安全的五个发展理念。
公益是彩票发展的基石。必须将公益的理念贯穿于彩票事业发展的各个方面，没有公益的目标，彩票便不可以存在。彩民通过购买彩票支持国家的公益事业不同于一般的娱乐性为，而是一种高尚的娱乐性为，对于彩票的公益性和彩民对公益事业的贡献应当同样重视，予以广泛宣传和褒扬。
诚信是彩票发展的生命。坚持彩票的诚信理念就是要坚持彩票的公开、公平、公正原则，保证彩票的发行管理和公益金的使用处于阳光之下，损害彩票的诚信就是损害国家的信誉，是不道德甚至是违法犯罪的行为。
创新是彩票发展的源泉，创新是彩票事业发展的灵魂，是彩票事业前进的动力和源泉，没有创新，就没有中国彩票事业的今天。应当坚持全方位、全过程贯穿彩票的创新，如彩票游戏的创新、彩票技术和设备的创新、彩票销售渠道的创新、彩票宣传的创新、彩票文化的创新、彩票公益事业的创新、彩票监管的创新等各个方面。
和谐是彩票发展的核心。协调发展理念在彩票业的体现就是和谐发展理念。和谐就是要坚持适度发展、绿色发展，对于机构而言，就是要减少彩票游戏的刺激度，控制过高的返奖率游戏，不过度宣传、不过度促销；对于监管而言就是适度发展彩票的规模；对于彩民就是小买怡情，大买伤身。
安全是彩票发展的保证。安全发展是彩票业公益发展、诚信发展、创新发展和和谐发展的保证。彩票涉及的安全环节众多，也是少数犯罪分子觊觎的对象，彩票发行近28年多来恶性事件时有发生。安全出了问题，损害的是国家的信誉和彩民的利益，必须予以高度的重视。（河南财经政法大学彩票研究所 冯百鸣） (来源：人民网-彩票频道)
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